Le locazioni ad uso transitorio e la differenza con i c.d. affitti brevi

La servitù di parcheggio ed il principio del numerus clausus dei diritti reali

E' noto agli addetti ai lavori nell'ambito del diritto civile un principio di portata generale e recepito anche dal legislatore costituente del 1948 relativo alla cosiddetta tipicità dei diritti reali di godimento, per tali intendendosi tutti quei diritti soggettivi aventi ad oggetto il potere di disposizione e fruizione di un bene determinato.In effetti, la categoria dei diritti reali risulta di recente introduzione ed elaborazione, dato atto che dalle fonti del diritto romano non si rinviene alcun concetto assimilabile a ciò che nell'attuale momento storico va sotto il nome di diritto reale di godimento, comprendente tanto gli iura in re propria (proprietà) quanto gli iura in re alinea (usufrutto, servitù prediali, superficie, ecc.).L'antico diritto romano conosceva infatti le actiones in rem, ossia tutte quelle azioni giudiziarie aventi ad oggetto una res, un bene specifico.La categoria dei diritti reali, invero, comprende una serie di diritti soggettivi dotati dei caratteri della immediatezza, inerenza e assolutezza, che contribuiscono a differenziarli rispetto ai diritti di credito, ossia a tutti quei diritti che taluno (creditore) vanta nei confronti di una altro soggetto (debitore) in ordine all'adempimento di una data prestazione, a carattere patrimoniale o non patrimoniale, rispondente ad un interesse economico del creditore medesimo. Il dato differenziale che contribuisce a contraddistinguere i diritti di credito rispetto ai diritti reali è dato proprio dalla relatività dei primi, intesa nel senso che il creditore può esercitare il suo credito solo nei confronti del rispettivo debitore (o di una pluralità di debitori ove si tratti di obbligazione solidale dal lato passivo), a differenza, per l'appunto, dei diritti reali, notoriamente caraterizzati, come già detto, dall'assolutezza, intesa nel senso che il loro titolare ha potere di esercitare il relativo diritto e di farlo valere nei confronti della generalità dei consociati, rispetto ai quali grava un generale dovere di astensione dal compiere atti che possano interferire o turbare l'esercizio dell'altrui diritto soggettivo.Naturalmente, nell'ambito dei diritti reali, un posto di rilevante importanza non può che essere occupato proprio dal diritto di proprietà, definito dall'art, 832 c.c., come il potere di godere e disporre della cosa in modo pieno ed esclusivo.Invero, la definizione che ne offre il legislatore del 1942, in ordine al diritto reale per eccellenza, non è poi più di tanto dissimile da quella offerta dal codice previgente del 1865, ove si legge, appunto all'art. 436, "La proprietà è il diritto di godere e disporre delle cose nella maniera più assoluta, purché non se ne faccia un uso vietato dalle leggi o dai regolamenti". Ma vi è di più: tale definizione assimila in un certo senso la nota disposizione contenuta nel Code Civil del 1804 all'art. 544, ove si legge: Il diritto di proprietà è quello che appartiene ad ogni cittadino di godere e disporre a suo piacimento dei suoi beni, dei suoi redditi, del frutto del suo lavoro e della sua operosità.L'elemento differenziale che corre tra il concetto di proprietà assimilato dal legislatore del 1942 e quello fatto proprio dal codice civile del Regno d'Italia del 1865 è dato proprio dalla lettura costituzionale della relativa disposizione di legge generale.E' noto a tutti che l'avvento del regime repubblicano e l'entrata in vigore della Costituzione del 1948 hanno imposto un profondo ripensamento delle norme e delle leggi, sino ad allora vigenti, di matrice fascista, con la necessaria abrogazione dei riferimenti al corporativismo che contraddistingueva il previgente assetto ordinamentale.Cionondimeno, il regime fascista si fondava su una Costituzione antica ed ottriata, a tutti noto come lo Statuto Albertino del 1848, frutto dei moti rivoluzionari che dilagarono in Europa in quel frangente storico. Lo Statuto del 1848 conteneva una accezione quasi sacrale del diritto di proprietà, considerato persino un diritto sacro ed inviolabile.Ad oggi, la Costituzione repubblicana di un secolo dopo approda a tutt'altri lidi, riconoscendo il diritto di proprietà nella Parte I- Titolo III, dedicato ai "Rapporti Economici", ove si legge all'art. 42, c. 2 "La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti".Si esalta dunque la funzione sociale che assolve la proprietà privata, il che non si pone affatto in contrasto con quanto prevede l'art. 832 c.c., che, nel dare la definizione di proprietà, come già visto, stabilisce che il relativo potere di godimento debba essere esercitato entro i limiti e con l'osservanza degli obblighi statuiti dal legislatore.Per questo motivo, unitamente ai caratteri della imprescrittibilità e dell'assolutezza, la proprietà privata si connota altresì del carattere della elasticità, nel senso che la stessa può essere limitata, o per così dire compressa, in presenza di limiti di godimento fissati dalla legge o dalla volontà dei privati, sia pure nei casi esclusivamente previsti dal legislatore e con le dovute cautele.Una ricaduta senz'altro molto significativa di quanto appena riportato interessa il potere di espropriazione di cui è titolare l'Amministrazione pubblica o l'organo che la rappresenta, nell'esercizio delle relative attribuzioni. L'agere publicum avviene sempre in conformità al dettato normativo (e nel rispetto dei noti canoni di imparizalità e buon andamento ex art. 97, c 2 Cost.), tanto è vero che la stessa P.A. non può che agire per il perseguimento di fini fissati dalla Legge a tutela di interessi collettivi. L'espropriazione si realizza con un provvedimento autoritativo a carattere ablatorio, con cui l'organo della P.A. competente priva il privato del relativo diritto di proprietà su un bene , salva corresponsione di equo indennizzo, generalmente commisurato al valore venale del bene espropriato.Sotto il profilo privatistico, limiti alla proprietà privata possono derivare da un atto di costituzione di diritti reali di godimento su cosa altrui, quali il diritto di usufrutto o di servitù prediale.Concentrandoci sulle seconde, è noto che la servitù altro non è che un peso imposto su un fondo (c.d. servente) per l'utilità che può derivare ad un altro fondo (c.d. dominante) ad esso attiguo ed appartenente a diverso proprietario. La disciplina è contenuta a livello sistematico negli artt. 1027 e ss. c.c., che infatti distinguono almeno due tipi di servitù prediali (da praedium in latino ossia "terreno"): le servitù coattive o legali e le servitù volontarie.Le prime, come è facile intuire, si costituiscono in virtù di un'espressa previsione normativa, come accade per le servitù di elettrodotto o acquedotto e scarico coattivo, ovvero ancora per le servitù di passaggio coattivo di cui agli artt. 1051 e ss. c.c.; al contrario, le cosiddette servitù volontarie si costituiscono per contratto o per testamento e sono da distinguere rispetto ad un terzo modo di costituzione, ossia per destinazione del padre di famiglia, che, insieme a quella per usucapione, rientrano nell'ambito di previsione di cui agli artt. 1061 e 1062 c.c.Ai fini della nostra indagine, a ben vedere, ciò che è opportuno porre in evidenza è la nozione di utilità rinvenibile all'art. 1028 c.c., intesa quale maggiore comodità o amenità che può derivare al fondo dominante.Invero, alla nozione succitata è stata offerta dalla giurisprudenza di legittimità una lettura pressoché estensiva, tanto da ricomprendere qualsivoglia forma di utilitas, purché a carattere reale.Da questo principio si può facilmente giungere ad una soluzione negativa, in ordine all'ammissibilità delle servitù di parcheggio, aventi ad oggetto appunto il diritto del proprietario del fondo dominante di fruire dello spazio riservato al parcheggio delle proprie vetture sulla area del fondo servente.Infatti, la caratteristica fondamentale delle servitù è il loro carattere reale, unitamente all'inerenza dell'utilità al fondo dominante. La realitas, anche definita "predialità", è dunque imprescindibile per la valida costituzione del diritto di servitù, ragion per cui il proprietario del fondo dominante può ricevere un vantaggio esclusivamente attraverso il proprio bene e non già per uno scopo per così dire egoistico o per un utilità personale.Quanto detto, che trova riscontro altresì nella giurisprudenza di legittimità più recente (ex multis Cass. civile, sez. II, 06/11/2014, n. 23708, nonchè Cass. civile, sez. II, 07/03/2013, n. 5769), si pone perfettamente in linea col principio di tipicità dei diritti reali, la cui ratio si rinviene proprio nell'esigenza di impedire che i privati, nell'esercizio della loro autonomia negoziale, costituiscano limitazioni alla proprietà privata atipiche, ossia non previste o avallate dal legislatore, con ciò inibendo la piena e libera fruizione del diritto di proprietà, la cui garanzia ed il cui riconoscimento trovano espressa sanzione a livello di Legge fondamentale.Si legge chiaramente nella sentenza appena citata della Suprema Corte quanto segue: "Il parcheggio di autovetture costituisce manifestazione di un possesso a titolo di proprietà del suolo, non anche estrinsecazione di un potere di fatto riconducibile al contenuto di un diritto di servitù, del quale difetta la “realitas”, intesa come inerenza al fondo dominante dell’utilità, così come al fondo servente del peso, mentre la mera “commoditas” di parcheggiare l’auto per specifiche persone che accedano al fondo non può in alcun modo integrare gli estremi della utilità inerente al fondo stesso, risolvendosi, viceversa, in un vantaggio affatto personale dei proprietari”.Alla luce di quanto detto, e del carattere conseguentemente irregolare della servitù di parcheggio eventualmente istituita su accordo tra le parti, qualsiasi contratto avente ad oggetto la costituzione di una servitù di tale natura non può che considerarsi fonte, tutt'al più, di un mero rapporto obbligatorio, in virtù del quale l'una parte concede all'altra la possibilità di fruire di una spazio all'interno del proprio terreno, adibito appunto ad area parcheggio, ma giammai può dirsi esistente un rapporto a carattere reale e, per l'effetto, sussistente un vincolo assimilabile ad una servitù di passaggio, per difetto del carattere reale della relativa utilitas al proprietario del fondo dominante.Sempre la Corte di legittimità, con la sentenza del 2014 appena richiamata, specifica che il relativo contratto sarà affetto da nullità assoluta e art. 1418 c.c. per impossibilità dell'oggetto.Successivamente, la stessa S.C. sembra essere caduta in contraddizione, quando con la sent. n. 16698/2017 statuisce: “In tema di servitù, lo schema previsto dall’art. 1027 c.c. non preclude in assoluto la costituzione di servitù avente ad oggetto il parcheggio di un’autovettura su fondo altrui, a condizione che, in base all’esame del titolo e ad una verifica in concreto della situazione di fatto, tale facoltà risulti essere stata attribuita come vantaggio in favore di altro fondo per la sua migliore utilizzazione”.Quello che può sembrare un ribaltamento del principio di diritto espresso nel 2014 altro non è che una puntualizzazione dello stesso, avendo avuto cura la S.C. di specificare che, ai fini della configurabilità della servitù di parcheggio, è necessario valutare la sussistenza dei caratteri fondamenti e strutturali del diritto reale minore e in particolare l’altruità della cosa, l’immediatezza, l’inerenza al fondo servente e al fondo dominante, la specificità dell’utilità riservata.Pertanto, non potremo non chiederci come si contraddistingue un diritto personale da un diritto reale di godimento su cosa altrui, dovendo, per risolvere l'empasse, aver cura della situazione concreta, inserita nella realtà fattuale, unendo a ciò l'esame del titolo su cui il diritto si fonda, con ciò potendo individuare i caratteri ed i requisiti essenziali del diritto di servitù.

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La responsabilità da contatto sociale qualificato

La responsabilità all'intero del codice civile indica un regime tradizionalmente ripartito a seconda che si tratti di responsabilità contrattuale, ossia conseguente alla violazione di obbligazioni di fonte negoziale, ovvero di responsabilità extracontrattuale o aquiliana, associata al compimento da parte del soggetto agente di un fatto illecito produttivo di danno ingiusto e dunque fonte di obbligazione risarcitoria.A ragione di ciò, l'art. 1173 c.c. individua le fonti delle obbligazioni nel contratto, fatto illecito ed in qualsiasi altro atto o fatto idoneo a produrle, in conformità all'ordinamento. Con ciò, la norma citata accoglie un sistema aperto di fonti, discostandosi dalla quadripartizione rinvenibile nel Corpus Iuris Civilis dell'Imperatore bizantino Giustiniano, che all'uopo distingueva infatti i contratti e i quasi contratti dai delitti ed i quasi delitti, tutti fonti di obbligazioni.Le variae causarum figurae, di gaiana memoria, suggellano un sistema tendenzialmente aperto, che quindi ammette fonti cc.dd. atipiche delle obbligazioni civili.La responsabilità da contatto sociale rientra nell'alveo di responsabilità contrattuale, intesa quale conseguenza dell'inosservanza di obbligazioni di matrice negoziale appunto, ma nello stesso tempo se ne discosta per via dell'assenza di un contratto corrente tra le parti.La caratteristica fondamentale della responsabilità da contatto sociale consiste, dunque, nella relazione giuridica che sorge e che risulta priva di obblighi di prestazione, ma connotata da obblighi di protezione che vanno oltre il generico divieto del neminem laedere, assumendo un contenuto, oltreché negativo, anche positivo.Nell’affermare che qualsiasi fatto doloso o colposo, che cagioni ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno, la norma di cui all’art. 2043 c.c. altro non fa che richiamare il fatto illecito civile sulla falsariga del reato, tanto da prendere in prestito dal diritto penale alcune nozioni rinvenibili all’interno del codice Rocco del 1930, quale la nozione di colpa, intesa come negligenza, imprudenza, imperizia, inosservanza di leggi, regolamenti, ordini o discipline, ex art. 43 n. 3 c.p.Un altro elemento mutuato dal codice penale, e che riguarda specificamente il fatto illecito aquiliano, è il nesso di causalità materiale, identificato nella relazione causale diretta fra la condotta del soggetto agente e l’evento dannoso che ne deriva, la cui nozione, appunto, si rinviene all’art. 40 c.p. secondo cui infatti “nessuno può essere punito per un fatto che non sia espressamente previsto dalla legge come reato, che l’evento dannoso o pericoloso, da cui discende l’esistenza del reato, non è conseguenza della sua azione od omissione.”Invero tale nozione è alla base della nota teoria condizionalistica, che tante questioni problematiche ha suscitato, specie con riferimento al pericolo di un regresso all’infinito: infatti, secondo la teoria in parola, per individuare il nesso di causalità materiale tra la condotta e l’evento è necessario verificare, attraverso un giudizio prognostico, che la condotta posta in essere dall’agente abbia effettivamente costituito la condicio sine qua non dell’evento dannoso, come in concreto verificatosi tanto da escludere il nesso causale ove eventi sopravvenuti siano stati essi stessi sufficienti a determinare l’evento medesimo (art. 41 c.p.). Tale assunto potrebbe invero condurre a conclusioni aberranti, sino a comprendere nell’alveo della causalità diretta condotte remote, che però si assumono come presupposto dell’evento (come la madre dell’assassino per averlo messo al mondo).A ben vedere, come in ambito penale, così per quel che concerne il fatto illecito civile è necessario operare alcuni correttivi, come elaborati dalla migliore giurisprudenza di legittimità sul punto, in tema di causalità adeguata, che appunto tende a ricercare, nell’ambito dei presupposti astratti dell’evento dannoso, quelle condizioni che ne costituiscono in un rapporto causalmente orientato il fattore principale.Non si può non rinvenire in ogni caso nel principio di legalità uno degli aspetti differenziali di maggior momento tra il fatto illecito civile, produttivo di danno e perciò fonte di obbligazione risarcitoria, ed il reato. Tanto è vero che proprio in ossequio a quanto dispone l’art. 25, comma 2 Cost., nessuno può essere punito per un fatto che secondo la legge del tempo in cui fu commesso non costituiva reato, con pedissequa tipicità delle fattispecie incriminatrici a rilevanza penale, rispetto al fatto illecito civile, appunto di per sé atipico.Dunque, la responsabilità da contatto sociale si pone quale species del più ampio genus della responsabilità ex art. 1218 c.c., con applicazione anche per tale regime di responsabilità del criterio di riparto dell’onere della prova più favorevole per il creditore danneggiato, che non dovrà dimostrare altro che la legittimità del titolo o della fonte del proprio diritto, essendo sempre sulla controparte l’onere della prova circa l’esatto adempimento ovvero l’impossibilità sopravvenuta di adempiere per causa a lui non imputabile. Tra gli altri benefici, normalmente connessi al regime di responsabilità in esame vi è senz’altro il termine di prescrizione del relativo credito decennale ordinario, anziché quinquennale breve.In tema di responsabilità sanitaria, la teoria del contatto sociale qualificato è stata al centro di una lunga evoluzione giurisprudenziale, che ha condotto gradualmente all’approvazione della c.d. Legge Gelli-Bianco (L. 24/2017), che ha rivisto l’intero regime di responsabilità sanitaria, intesa come responsabilità gravante sui medici, personale infermieristico ed in genere operatori o professionisti sanitari, al fine di porre un argine alla pratica della c.d. medicina difensiva, che incide gravemente sull’ammontare complessivo della spesa pubblica sanitaria.Alla luce di ciò, l’intervento riformatore del 2017 ha inciso sul regime di responsabilità medica, mantenendo da un lato la disciplina della responsabilità contrattuale rispetto a talune fattispecie negoziali, come il contratto di ospedalità, che si possono ipotizzare nei rapporti tra il paziente e la struttura sanitaria, financo rispetto agli operatori che ivi prestano attività professionale. Al contrario, rispetto al medico od al singolo esercente professione sanitaria, si configura una fattispecie di responsabilità extracontrattuale, con la conseguenza che il preteso danneggiato sarà vincolato all’ordinario regime di riparto dell’onere probatorio, normalmente riscontrabile in tema di responsabilità aquiliana, dovendo egli appunto dimostrare l’illiceità della condotta concretamente posta in essere dal preteso danneggiante, l’imputabilità della stessa almeno a titolo di colpa, se non addirittura a titolo di dolo, ed infine il nesso di causalità materiale tra la condotta e l’evento dannoso, in combinato col nesso di causalità giuridica corrente tra l’eventus damni e le conseguenze concretamente risarcibili.A ciò si aggiunge il fatto che nell’esecuzione delle prestazioni sanitarie con finalità preventive, diagnostiche, terapeutiche, palliative o riabilitative, gli esercenti professione sanitaria sono tenuti a seguire le buone pratiche clinico-assistenziali, che vengono fissate a cadenza periodica sotto l’egida del Ministero della Salute ovvero, in mancanza, delle buone pratiche clinico-assistenziali (art. 5 L. 24/2017).Da ciò, altresì, discende che tutte le strutture sanitarie devono obbligatoriamente munirsi di copertura assicurazione per la responsabilità civile verso terzi e che il danneggiato, ovviamente in un’ottica altamente garantista, ha il diritto di agire per il risarcimento del danno direttamente nei confronti della Compagnia assicurativa, cui spetterà il diritto di rivalsa nei confronti della struttura o dell’ente assicurato.Il diritto di rivalsa è riconosciuto anche alla stessa struttura sanitaria che abbia assolto interamente l’obbligazione risarcitoria per malpractice del professionista che abbia operato al suo interno, sebbene, in tal caso, il risarcimento è limitato ai soli casi di dolo o colpa grave, con conseguenze esclusione di colpa lieve o lievissima. Per di più, in caso di colpa grave, la rivalsa a fronte dell’obbligo risarcitorio è limitato al triplo del maggior valore tra il reddito professionale conseguito dall’operatore nell’anno in cui si colloca la condotta lesiva e quelli conseguenti negli anni immediatamente precedente e successivo, sempre tenendo conto che l’azione di rivalsa della struttura medesima è soggetta al termine decadenziale di un anno dal pagamento.Dunque, nel campo della responsabilità sanitaria, e della responsabilità medica in particolare, l’operatività del regime della responsabilità da contatto sociale qualificato è stata progressivamente erosa dagli interventi normativi in materia. Un altro esempio tuttavia assai rilevante e frequente in tema di contatto sociale è ravvisabile nei rapporti tra i genitori esercenti potestà e l’insegnante operatore di un istituto scolastico, ove il figlio minore abbia riportato lesioni autoinflitte nel corso dell’attività scolastica e delle ore in cui è affidato alla sorveglianza dell’Istituto.Se da una parte, infatti, rispetto all’Istituto scolastico non può che inquadrarsi un regime di responsabilità contrattuale, in ragione del negozio concluso a seguito dell’accettazione della domanda di iscrizione del minore, dall’altra nel rapporto giuridico profilabile tra genitori ed insegnante, pur non essendoci alcun contratto corrente, lo stesso docente risponde altresì a titolo di responsabilità da contatto sociale qualificato, in ragione del particolare affidamento riposto dai genitori esercenti potestà nello svolgimento delle attività formative per le quali era stato assegnato alla vigilanza ed alla cura dell’insegnante stesso e per esso dell’Istituto cui appartiene.In tal senso, sicuramente, si permette ai soggetti anzidetti di beneficiare di un regime di responsabilità di maggior favore, almeno sul piano del riparto dell’onere probatorio, dovendosi escludere categoricamente che sia configurabile un regime di responsabilità extracontrattuale ovvero a carico dell’Istituto a titolo di responsabilità oggettiva per fatto altrui ex art. 2049 c.c. (in tema di responsabilità di padroni e committenti per i danni prodotti da domestici o commessi) ovvero ex art. 2048, c. 2 c.c. in tema di responsabilità dei precettori e maestri d’arte per i danni cagionati da fatto illecito dei loro allievi o apprendisti, che si avvicina al modello di responsabilità oggettiva aggravata per il semplice fatto che lo stesso codice ammette esonero di responsabilità ove provino di non aver potuto impedire l’evento (c.d. caso fortuito tale cioè da recidere qualsivoglia nesso causale).

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Il diritto di accesso agli atti amministrativi: l’accesso procedimentale

Il diritto di accesso agli atti amministrativi, in ossequio al principio di trasparenza dell’azione pubblica, consente ai cittadini di ottenere una informazione qualificata, di accedere ai documenti amministrativi e conoscere, nei limiti precisati dalla legge, lo stato dei procedimenti amministrativi che li riguardano, seguendo le fasi attraverso cui l’attività amministrativa si articola. Vediamo come tale diritto è riconosciuto e tutelato nel nostro ordinamento.Che cosa si intende per “diritto di accesso agli atti amministrativi”?Le tre tipologie di accesso codificate dal legislatore: cenniL’accesso procedimentale 3.1. Presupposti 3.2. Limiti 3.3. Procedimento1 - Che cosa si intende per “diritto di accesso agli atti amministrativi”?Il diritto di accesso è uno strumento che consente la partecipazione dei cittadini all’azione amministrativa, permettendo loro di esercitare un controllo sull’agire pubblico. Si tratta di un istituto che affonda le proprie radici nel principio di trasparenza della Pubblica Amministrazione. Per trasparenza, in particolare, si intende l’accessibilità dei dati e dei documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini e di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche. La trasparenza, pertanto, concorre a attuare i principi costituzionali di eguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse. Come principio ha un fondamento espresso in ambito sovranazionale: l’art. 15 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e l’art. 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE affermano, infatti, che “Qualsiasi cittadino dell'Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell'Unione, a prescindere dal loro supporto (…)”. Il TFUE, inoltre, impone agli Stati di garantire la trasparenza dei propri lavori e di definire nel proprio regolamento interno disposizioni specifiche riguardanti l'accesso ai propri documenti.Vediamo allora come l’ordinamento italiano ha disciplinato il diritto di accesso.2 - Le tipologie di accesso agli atti amministrativi codificate dal legislatore: cenniIl nostro ordinamento conosce tre diverse tipologie di diritto di accesso agli atti amministrativi, rispondenti a esigenze diverse e caratterizzate da presupposti differenti:accesso procedimentale: consente a chiunque abbia un interesse diretto, concreto e attuale di accedere ad un documento e di estrarne copia. Può essere esercitato solo nell’ambito di un procedimento amministrativo, cioè quella particolare procedura che culmina con l’adozione di un provvedimento amministrativo;accesso civico: nella sua forma “semplice” consente a chiunque, a prescindere da un interesse diretto, concreto e attuale, di prendere visione dei dati, delle informazioni e dei documenti per cui sussiste un obbligo di pubblicazione in capo alla p.a.; nella sua forma “generalizzata”, invece, consente a chiunque il diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle amministrazioni pubbliche, ulteriori rispetto a quelli per i quali vige un obbligo di pubblicazione.In questo contributo ci concentreremo sull’accesso procedimentale e approfondiremo, prossimamente, le altre due tipologie di accesso.3 - Accesso procedimentaleL’accesso procedimentale è disciplinato dalla l. 241/1990 e dal d.p.r. 184/2006: ai sensi dell’art. 10 della l. 241/1990 consiste nel diritto di “prendere visione degli atti del procedimento”. Questa tipologia di accesso, pertanto, può esercitarsi soltanto nell’ambito di un procedimento amministrativo.3.1 - PresuppostiCome abbiamo anticipato, i soggetti legittimati ad esercitare il diritto di accesso sono, ai sensi dell’art. 22 della l. 241/1990 tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”.  Pertanto, la facoltà di accedere ai documenti detenuti dalla p.a. non è attribuita a chiunque ma unicamente ai soggetti titolari di una posizione differenziata e collegata al documento di cui si chiede l’ostensione.I soggetti passivi del diritto di accesso, cioè coloro nei confronti dei quali il diritto si esercita, sono le pubbliche amministrazioni, le aziende autonome e speciali, gli enti pubblici e i gestori di pubblici servizi, nonché i privati limitatamente alla loro attività di pubblico interesse. Oggetto del diritto di accesso sono i “documenti amministrativi”, nel senso precisato dall’art. 22 della l. 241/1990. Si tratta di una definizione ampia, che comprende atti non solo scritti su supporto cartaceo ma anche in formato digitale; non soltanto i provvedimenti finali ma anche gli atti interni o endoprocedimentali; non solo gli atti amministrativi ma anche gli atti formati dai privati che confluiscono nel procedimento, come pareri legali o progetti tecnici. 3.2 - LimitiL’art. 24 l. 241/1990 prevede, poi, alcune ipotesi di esclusione dal diritto di accesso. In primo luogo, non sono suscettibili di essere conosciuti dai cittadini: i documenti coperti da segreto di Stato;i documenti oggetto di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge; i procedimenti tributari; l'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione; i procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi. È previsto, inoltre, un generale divieto dell’accesso che sia finalizzato ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni. 3.3 - ProcedimentoPer poter accedere a un documento amministrativo, l’interessato deve presentare un’istanza di accesso all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente. Tale richiesta deve essere motivata, deve contenere l’indicazione degli estremi del documento e deve far constatare l’identità del richiedente. L’istanza può essere presentata fino a quando la pubblica amministrazione ha l’obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere.L’istanza può essere di due tipologie, a seconda delle peculiarità del caso concreto:qualora, in base alla natura del documento richiesto non risulti l’esistenza di controinteressati (soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio del diritto di accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza), l’accesso è informale: può essere esercitato mediante richiesta, anche verbale, all’ufficio dell’amministrazione, che esamina immediatamente e senza formalità la richiesta e la accoglie mediante esibizione del documento, estrazione di copie, ovvero altra modalità idonea;qualora, invece, risulti, alla stregua delle informazioni esistenti, l'esistenza di controinteressati ovvero sorgano dubbi sulla legittimazione del richiedente, sulla sua identità, sui suoi poteri rappresentativi, sulla sussistenza dell'interesse ovvero sull'accessibilità del documento, l’accesso è formale: l’istante dovrà formalizzare l’istanza utilizzando l'apposito modulo (chiamato “Richiesta di accesso agli atti”) da presentare all'ufficio che detiene l'atto o allo Sportello Unico Servizi. A seguito della domanda di accesso, si aprono quattro possibili scenari:l’amministrazione accoglie l’istanza: in questo caso il privato può esercitare il diritto di accesso mediante esame gratuito ed estrazione di copia del documento, quest’ultima subordinata al rimborso del costo di riproduzione; l’esame è effettuato direttamente dal richiedente o da persona da lui incaricata. L’amministrazione può anche accogliere parzialmente l’istanza, limitando la portata dell’accesso solo ad alcune parti del documento: in questo caso deve espressamente motivare la propria scelta;l’amministrazione differisce l’accesso: in questo caso l’amministrazione deve motivare le ragioni per cui ritiene opportuno differire l’accesso. La legge prevede, inoltre, che l’accesso non può essere negato laddove sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento;l’amministrazione nega l’accesso: il rifiuto può avvenire quando siano carenti i requisiti di legittimazione del richiedente e di relativa motivazione o quando gli atti richiesti siano sottratti all’accesso; in tal caso c’è un obbligo di motivazione;l’amministrazione rimane inerte: ai sensi dell’art. 25 co. 4 l. 241/1990, trascorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta questa si intende respinta (c.d. “silenzio-rigetto”).Contro il diniego o il differimento dell’accesso, il richiedente può presentare un ricorso giurisdizionale al giudice competente o un ricorso amministrativo al difensore civico (per gli atti degli enti territoriali) o alla Commissione nazionale per l’accesso (per gli atti delle amministrazioni statali).Il ricorso deve essere notificato agli eventuali controinteressati e deve essere presentato nel termine di trenta giorni dalla piena conoscenza del provvedimento impugnato o dalla formazione del silenzio rigetto sulla richiesta d'accesso. Nel termine di quindici giorni dall'avvenuta comunicazione i controinteressati possono presentare le loro controdeduzioni. Editor: dott.ssa Elena Pullano

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Accordi di separazione o divorzio davanti al sindaco

Con il DL 132/2014 conv. in L. 162/2014 è stata introdotta la possibilità per di coniugi di potersi separare o divorziare mediante un accordo concluso dinanzi al sindaco senza ricorrere quindi all’autorità giudiziaria.Tale accordo, però, è possibile solo se non ci sono figli o se i figli maggiorenni sono capaci, non hanno handicap gravi o sono economicamente autosufficienti. Grazie a tale procedimento i coniugi potranno chiedere, nel rispetto dei limiti di legge, la separazione, il divorzio ossia la cessazione degli effetti civili del matrimonio o lo scioglimento del matrimonio oltre che la modifica delle condizioni di separazione o divorzio.Anche i componenti dell’unione civile possono chiedere lo scioglimento dell’unione civile tra di loro costituita o la modifica delle condizioni dello scioglimento.Quali sono i limiti e i divieti dell’accordo dinanzi al sindaco?È necessaria l’assistenza di un avvocato?Qual è il procedimento da seguire per raggiungere l’accordo?Quali sono gli effetti dell’accordo?1 - Quali sono i limiti e i divieti dell’accordo dinanzi al sindaco?I coniugi, gli ex coniugi, i componenti o gli ex componenti dell’unione civile non possono accedere alla procedura in presenza di figli minori di età o maggiori incapaci, portatori di handicap grave o economicamente non autosufficienti.Tale limite riguarda esclusivamente i figli avuti in comune dai coniugi o dagli ex coniugi, pertanto, la richiesta può essere avanzata se i figli minori o incapaci, portatori di handicap grave o economicamente non autosufficienti non sono comuni ma sono di uno solo dei coniugi richiedenti.L’articolo 12, comma III, del DL 132/2014 contiene un divieto abbastanza significativo ovvero quello secondo cui l’accordo tra le parti non contenere patti di trasferimento patrimoniale.Tale scelta serve a tutelare il soggetto più debole della coppia che sarebbe senza dubbio penalizzato data la celerità e semplicità della procedura che attribuisce all’ufficiale di stato civile un ruolo meramente certificatore dell’accordo tra le parti.Il divieto riguarda esclusivamente i patti che hanno per effetto il trasferimento della proprietà o di altri diritti reali, poiché, l’accordo può prevedere l’obbligo di pagare una somma di denaro a titolo periodico sia in caso di separazione sia in caso di divorzio congiunto o la revoca o la revisione della misura dell’assegno in sede di modifica. Non sarà possibile prevedere il pagamento in un’unica soluzione dell’assegno periodico di divorzio in quanto spetta al tribunale valutare l’equità di tale pagamento e tale controllo non può essere effettuato dal sindaco il quale non può entrare nel merito della somma consensualmente decisa né della sua congruità.2 - È necessaria l’assistenza di un avvocato?Ai sensi dell’articolo 12, comma I, DL 132/2014 i coniugi posso fare tutto personalmente in quanto la presenza di un avvocato è facoltativa.La procedura si svolge dinanzi al sindaco del comune di residenza di uno dei due coniugi o di quello presso cui è iscritto o trascritto l’atto di matrimonio. 3 - Qual è il procedimento da seguire per raggiungere l’accordo?Ciascun coniuge presenta al sindaco una dichiarazione contenente la volontà di separarsi, far cessare gli effetti civili del matrimonio o ottenere lo scioglimento, o di sciogliere l’unione civile, indicando anche le condizioni concordate. Nel momento in cui il sindaco riceve le dichiarazioni va a compilare l’atto contenente l’accordo che sarà sottoscritto dallo stesso e lo farà sottoscrivere anche alle parti. Il sindaco non ha alcun compito di controllo ma è tenuto solamente a recepire quanto concordato dalle parti senza entrare nel merito della somma consensualmente decisa dalle parti né della sua congruità. Quando il sindaco riceve le dichiarazioni delle parti, le invita a comparire nuovamente di fronte a sé non pima di 30 giorni dalla ricezione per confermare l’accordo.Tale periodo interlocutore serve al sindaco per svolgere un mero controllo sulle dichiarazioni rese dagli interessati. Se i coniugi o le parti dell’unione civile non compaiono nella data indicata o, se compaiono non confermano le condizioni concordate, l’accordo non produce effetti.In questo caso il sindaco dovrà comunque iscrivere l’atto già redatto nei registri dello stato civile dove da atto della mancata conferma da parte degli interessati.Il sindaco, dopo la conferma dell’atto da parte degli interessati, va a comunicare la sua avvenuta iscrizione nei registri di stato civile alla cancelleria del tribunale. L’ufficiale dello stato civile procede: a) all’iscrizione dell’accordo nei registri dell’atto di matrimonio o negli archivi informativi; b) all’annotazione dell’accordo a margine dell’atto di matrimonio; c) all’annotazione dell’accordo sull’atto di nascita di ciascun coniuge.4 – Quali sono gli effetti dell’accordo? L’accordo concluso dinanzi all’ufficiale di stato civile produce gli effetti dei provvedimenti giudiziali che definiscono i procedimenti di separazione giudiziale, cessazione degli effetti civili del matrimonio, di scioglimento del matrimonio e di modifica delle condizioni di separazione o divorzio. L’accordo di separazione dinanzi al sindaco legittima ciascun coniuge a richiedere il divorzio decorsi 6 mesi dalla data dell’atto contenente l’accordo di separazione concluso dinanzi all’ufficiale di stato civile.  

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